Transferência do Direito de Construir e Direito de Preempção
INTRODUÇÃO
O seminário de direito urbanístico tem como objetivo a análise do Estatuto das Cidades e do Plano Diretor do Município de Chapecó. O Estatuto da Cidade disposto na Lei Federal nº 10.257/2001, estabelece diretrizes gerais da política urbana no Brasil, a fim de orientar o desenvolvimento urbano sustentável, a ordenação das cidades e o uso do solo de forma a promover um ambiente mais justo, inclusivo e equilibrado para a população. E possui como principais objetivos e elementos a inclusão de política de desenvolvimento urbano, regularização fundiária, função social da propriedade, instrumentos de política urbana, participação popular, preservação ambiental e o ordenamento territorial. Já o Plano Diretor de Chapecó, também conhecido pela sigla PDC, sancionado através da Lei complementar nº 541/2004 dispõe o atendimento à Constituição Federal e a Lei do Estatuto das Cidades, contemplando as diretrizes já citadas acima.
A fim de conhecer melhor cada instrumento, neste trabalho apresentamos os conceitos e fundamentos da Transferência do Direito de Construir e o Direito de Preempção dispostos no estatuto da cidade e sua aplicação no Plano Diretor de Chapecó - PDC, sua fundamentação jurídica, apontando exemplos e uma dinâmica para melhor compreensão e a análise do tema proposto na pesquisa.
FUNDAMENTAÇÃO JURÍDICA
A base jurídica para a Transferência do Direito de Construir e o Direito de Preempção encontram-se disponíveis no Estatuto da Cidade disposto na Lei Federal nº 10.257 de 2001. A Transferência do Direito de Construir é uma ferramenta importante para o planejamento urbano e está previsto no artigo 35 do Estatuto da Cidade, prevê que:
Art. 35 Lei municipal, baseada no plano diretor, poderá autorizar o proprietário de imóvel urbano, privado ou público, a exercer em outro local, ou alienar, mediante escritura pública, o direito de construir previsto no plano diretor ou em legislação urbanística dele decorrente, quando o referido imóvel for considerado necessário para fins de:
I – implantação de equipamentos urbanos e comunitários;
II – preservação, quando o imóvel for considerado de interesse histórico, ambiental, paisagístico, social ou cultural;
III – servir a programas de regularização fundiária, urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda e habitação de interesse social.
§ 1o A mesma faculdade poderá ser concedida ao proprietário que doar ao Poder Público seu imóvel, ou parte dele, para os fins previstos nos incisos I a III do caput.
§ 2o A lei municipal referida no caput estabelecerá as condições relativas à aplicação da transferência do direito de construir.
O Direito de Preempção por sua vez encontra-se disciplinado nos artigos 25 ao 27 do estatuto das cidades e conferem ao Poder Público Municipal a preferência para aquisição de imóvel urbano objeto de alienação onerosa entre particulares, como pode se observado:
Art. 25. O direito de preempção confere ao Poder Público municipal preferência para aquisição de imóvel urbano objeto de alienação onerosa entre particulares.
§ 1o Lei municipal, baseada no plano diretor, delimitará as áreas em que incidirá o direito de preempção e fixará prazo de vigência, não superior a cinco anos, renovável a partir de um ano após o decurso do prazo inicial de vigência.
§ 2o O direito de preempção fica assegurado durante o prazo de vigência fixado na forma do § 1o, independentemente do número de alienações referentes ao mesmo imóvel.
Art. 26. O direito de preempção será exercido sempre que o Poder Público necessitar de áreas para:
I – regularização fundiária;
II – execução de programas e projetos habitacionais de interesse social;
III – constituição de reserva fundiária;
IV – ordenamento e direcionamento da expansão urbana;
V – implantação de equipamentos urbanos e comunitários;
VI – criação de espaços públicos de lazer e áreas verdes;
VII – criação de unidades de conservação ou proteção de outras áreas de interesse ambiental;
VIII – proteção de áreas de interesse histórico, cultural ou paisagístico;
IX – (VETADO)
Parágrafo único. A lei municipal prevista no § 1o do art. 25 desta Lei deverá enquadrar cada área em que incidirá o direito de preempção em uma ou mais das finalidades enumeradas por este artigo.
Art. 27. O proprietário deverá notificar sua intenção de alienar o imóvel, para que o Município, no prazo máximo de trinta dias, manifeste por escrito seu interesse em comprá-lo.
§ 1o À notificação mencionada no caput será anexada proposta de compra assinada por terceiro interessado na aquisição do imóvel, da qual constarão preço, condições de pagamento e prazo de validade.
§ 2o O Município fará publicar, em órgão oficial e em pelo menos um jornal local ou regional de grande circulação, edital de aviso da notificação recebida nos termos do caput e da intenção de aquisição do imóvel nas condições da proposta apresentada.
§ 3o Transcorrido o prazo mencionado no caput sem manifestação, fica o proprietário autorizado a realizar a alienação para terceiros, nas condições da proposta apresentada.
§ 4o Concretizada a venda a terceiro, o proprietário fica obrigado a apresentar ao Município, no prazo de trinta dias, cópia do instrumento público de alienação do imóvel.
§ 5o A alienação processada em condições diversas da proposta apresentada é nula de pleno direito.
§ 6o Ocorrida a hipótese prevista no § 5o o Município poderá adquirir o imóvel pelo valor da base de cálculo do IPTU ou pelo valor indicado na proposta apresentada, se este for inferior àquele.
Transferência do Direito de Construir
Direito de Preempção
PLANO DIRETOR DE CHAPECÓ APLICADO AO TEMA
O PDC - Plano Diretor de Chapecó foi aprovado através da Lei Complementar Nº 541, de 26 de novembro de 2014 e tem seus termos fundamentado no artigo 182, da CF, na Lei nº 10.257 de junho de 2001 - Estatuto da Cidade e do artigo 50, inciso VII da Lei Orgânica Municipal.
O PDC é aplicável em todo o território municipal, sendo o instrumento básico e estratégico para a Política de desenvolvimento da cidade. O conceito de território engloba todo o património natural (ar, água, solo e subsolo), sistema de circulação (vias públicas, calçadas, vias a férreas e terminais de passageiros e cargas, seja a pé, motorizado ou qualquer equipamento de transporte), atividade de produção econômica (tudo que envolve crescimento econômico e geração de desenvolvimento), relação sócio cultural (manifestações étnicas, culturais, observando sempre o processo de transformação dos espaços, priorizando a inclusão social) e elementos físico-espaciais (são todos os elementos naturais e os produzidos pela ação humana).
Tem seu regimento priorizando a seguinte ordem, primeiro a função social da cidade, depois da propriedade, a gestão democrática da política de desenvolvimento urbano e o desenvolvimento sustentável.
Função social da cidade
Corresponde ao direito para todos e regula o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo acima dos interesses individuais.
Função social da propriedade
Atende os requisitos de qualidade de vida, à justiça social, direitos sociais e desenvolvimento humano. Compatibilidade no uso da propriedade com equipamentos e serviços públicos disponíveis, juntamente com a conservação dos recursos naturais, assegurando o desenvolvimento econômico e social sustentável do município, sempre com segurança, bem-estar e saúde de seus usuários.
Gestão democrática
Será democrática, com a participação dos diferentes segmentos da sociedade, garantindo acesso público irrestrito, participação popular na implementação, avaliação, monitoramento, revisão e planejamento.
Desenvolvimento sustentável
Deve ser com equilíbrio e harmonização entre o desenvolvimento econômico, preservação ao meio ambiente, justiça social e uso eficiente conservacionista dos recursos da natureza.
O objetivo do PDC é orientar as ações do poder público para compatibilizar os interesses coletivos e garantir de forma mais justa os benefícios da urbanização, sempre preservando os princípios vistos acima. Ele é obrigatório para municípios com mais de 20 mil habitantes, em cidades metropolitanas, áreas de interesse e situadas em áreas de influência de empreendimento turístico ou atividades com significativo impacto ambiental.
Função do Plano Diretor Chapecó
O PDC indica objetivos, diretrizes, ações, normas e procedimentos para estruturar a cidade com uma política urbana que traga desenvolvimento solidificada no parâmetros visto acima, fazendo com que os cidadãos encontram as diretrizes de uso e ocupação do solo, zoneamento, índices urbanísticos e definição de áreas de interesse especial. O PDC estabelece em quais áreas será incentivada a construção, o adensamento populacional e habitações de interesse social, a limitação de altura de edifícios, a proteção de mananciais, onde não será possível empreender, onde incentivar comércio e serviços, onde será priorizado o transporte público, entre outros.
A função é garantir atendimento das necessidades da cidade, melhor qualidade de vida na cidade, preservar e restaurar os sistemas ambientais, promover a regularização fundiária e consolidar os princípios da reforma urbana.
Aplicação dos instrumentos no Plano Diretor Chapecó
EXEMPLOS DE APLICAÇÃO DOS INSTRUMENTOS
Um exemplo prático da aplicação da Transferência do Direito de Construir pode ser observado em várias cidades, incluindo Chapecó. Suponhamos que em Chapecó haja uma área de proteção ambiental ou uma região histórica onde a construção é restrita para preservar a natureza ou o patrimônio cultural. Um proprietário de terra dentro dessa área pode transferir seu direito de construir para outra área, fora das restrições, ou vendê-lo a um terceiro que deseja construir lá. Isso permite a preservação do ambiente sensível, enquanto ainda permite o desenvolvimento em áreas mais adequadas.
A preempção é uma ferramenta legal que pode ser aplicada em diversas áreas em nível municipal. Porém na cidade de Chapecó/SC e no Brasil nunca houve a aplicação do Direito de Preempção.
ANÁLISE CRÍTICA
O Estatuto da Cidade representa um marco legal importante para a gestão urbana no Brasil e é fundamental para lidar com questões relacionadas ao crescimento desordenado das cidades, à ocupação irregular de terras, à falta de infraestrutura e a outros desafios urbanos. Tem como objetivo ainda o estabelecimento de princípios que visam garantir um ambiente urbano mais inclusivo, sustentável e planejado, priorizando o interesse público sobre o privado no desenvolvimento das cidades.
Ao falarmos da Transferência do Direito de Construir (TDC) que é uma ferramenta comum em muitos Planos Diretores municipais para promoção do desenvolvimento urbano de forma mais eficiente, sustentável e equitativa. A aplicação desse instrumento no Plano Diretor de Chapecó, pode trazer aspectos e vantagens significativas, mas também apresenta seus desafios.
Se apontarmos aspectos positivos e negativos sobre este instrumento, os aspectos positivos que podemos citar são o uso eficiente do solo urbano, pois a TDC permite a redistribuição do potencial construtivo e isto pode levar a um uso mais eficiente do solo urbano, especialmente em áreas onde a infraestrutura e os serviços já estão disponíveis. Podemos citar ainda como a preservação de áreas sensíveis, pois a TDC pode ser usada para incentivar a preservação dessas áreas, como zonas de proteção ambiental, histórica ou cultural, permitindo que os proprietários transfiram seu potencial construtivo para outras áreas mais apropriadas. É possível citar também a geração de recursos financeiros, já que a venda de transferências podem gerar recursos para o município ou para a conservação de áreas sensíveis, ajudando a financiar projetos de interesse público. E por fim como aspecto positivo a TDC pode ser usada para promover a equidade, permitindo que proprietários de terrenos com limitações construtivas, como áreas inundáveis, se beneficiem da transferência para áreas mais favoráveis.
Como aspectos negativos, o uso da TDC pode ser complexo, já que as regulamentações e cálculos específicos podem ser de difícil entendimento para proprietários e investidores, tornando o processo menos transparente. Além disso, e em alguns casos, a TDC pode incentivar a especulação, pois é possível que proprietários comprem terrenos em áreas mais favoráveis com o objetivo de vender TDC a um preço mais alto. Também podemos citar o desafio de implementação eficaz da TDC, que requer monitoramento e fiscalização adequados, e neste sentido pode ser um desafio para o município por contar com recursos limitados. Ainda como aspecto negativo existe a pressão sobre a infraestrutura, como exemplo em Chapecó podemos citar alguns bairros da cidade, como o Bairro Efapi, onde a TDC deve ser usada com cuidado para garantir que o crescimento resultante não sobrecarregue a infraestrutura existente, como transporte, água e saneamento.
Desta forma, a Transferência do Direito de Construir pode ser uma ferramenta valiosa para o planejamento urbano, desde que seja devidamente regulamentada e implementada. Para que seja bem-sucedida em Chapecó ou em qualquer outra cidade, é fundamental que haja uma análise cuidadosa dos impactos locais, transparência no processo, regulamentações claras e mecanismos eficazes de monitoramento e fiscalização. Além disso, a participação da comunidade e a consulta pública são essenciais para garantir que as políticas de Transferência do Direito de Construir estejam alinhadas com as necessidades e aspirações da população local, embora em muitos municípios isso não ocorra.
Relativo ao Direito de Preempção também podemos citar aspectos positivos e negativos da sua aplicação, pois quando aplicado de forma eficaz em um Plano Diretor, pode contribuir para o ordenamento urbano e a gestão do crescimento da cidade, e isso é positivo ao município pois que a administração pública influencie o desenvolvimento urbano de acordo com os interesses da comunidade. O direito de preempção pode ser particularmente útil para preservar áreas verdes, espaços de lazer e patrimônio cultural no município, ajudando a proteger ativos em benefício das gerações futuras, portanto políticas e projetos que visam a Preservação de Áreas Verdes e Patrimônio Cultural, fazem parte desse direito e são aspectos relevantes e de cunho positivo. Além disso, o direito de preempção dá ao poder público a capacidade de influenciar o uso do solo de acordo com as prioridades e necessidades da cidade, garantindo que certos terrenos não sejam desenvolvidos de maneira que seja contraproducente para a comunidade, o controle público neste âmbito é fundamental.
Em seus aspectos negativos estão a restrição à propriedade privada, pois o exercício do direito de preempção pode ser visto como uma restrição aos direitos de propriedade privada, já que os proprietários de terrenos podem sentir que isso limita sua liberdade de dispor de suas propriedades como desejarem. O processo burocrático é demorado em algumas situações, que pode causar a frustração tanto dos proprietários quanto para o poder público e somado a isso, os erros no processo podem levar a contestações legais. A determinação do interesse público na aplicação do direito de preempção pode ser subjetiva e politicamente influenciada, o que pode levantar questões sobre a equidade e a transparência no processo. Desta forma, a eficácia e os impactos do direito de preempção dependem de como está incorporado e aplicado no plano diretor, sua clareza e transparência do processo. É importante que as autoridades revejam periodicamente as políticas de preempção e garantam que estejam alinhadas com as necessidades e aspirações da comunidade, ao mesmo tempo em que respeitam os direitos dos proprietários de terrenos.
TÓPICOS FUNDAMENTAÇÃO JURÍDICA
- Direito de Transferência do Direito de Construir: artigo 35 do Estatuto da Cidade
BRASIL. Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001, disponível em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/LEIS_2001/L10257.htm>.
- Direito de Preempção: artigos 25 ao 27 do Estatuto da Cidade
BRASIL. Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001, disponível em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/LEIS_2001/L10257.htm>.
- Plano Diretor de Chapecó e o Direito de Transferência do Direito de Construir: artigo 424 a 428 do PDC
BRASIL. Lei Complementar nº 541, de 26 de novembro de 2014, disponível em: <https://leismunicipais.com.br/plano-diretor-chapeco-sc>.
- Plano Diretor de Chapecó e o Direito de Preempção: Artigo 400 a 407 PDC
BRASIL. Lei Complementar nº 541, de 26 de novembro de 2014, disponível em: <https://leismunicipais.com.br/plano-diretor-chapeco-sc>.
CONCLUSÃO
Através do trabalho podemos observar a importância do Estatuto da Cidade e do Plano Diretor, instrumentos fundamentais para o planejamento, gestão e desenvolvimento sustentável das cidades.
Com o PDC é possível a garantir a segurança no uso e exploração do território e da mesma forma o cidadão pode decidir melhor ao escolher onde comprar uma casa para morar, já por sua vez, o investidor e empreendedor pode escolher onde é mais rentável investir em um negócio novo. As diretrizes urbanas sempre existiram e existirão, a diferença é que com o plano diretor elas ficam explícitas, disponíveis ao cidadão para criticar, compreender e atuar sob “regras do jogo” bem definidas. Com isso, o plano diretor fornece transparência para a política de planejamento urbano, ao instituí-la em forma da lei.
Por meio desses instrumentos temos a Transferência do Direito de Construir que permite a participação da comunidade e a consulta pública são essenciais para garantir que as políticas de Transferência do Direito de Construir estejam alinhadas com as necessidades e aspirações da população local, embora em muitos municípios isso não ocorra. É um meio de planejamento urbano, análise cuidadosa dos impactos locais, transparência no processo, regulamentações claras e mecanismos eficazes de monitoramento e fiscalização.
Já o direito de preempção é a forma como está incorporado e aplicado no plano diretor a clareza e transparência do processo. É importante que as autoridades revejam periodicamente as políticas de preempção e garantam que estejam alinhadas com as necessidades e aspirações da comunidade, ao mesmo tempo em que respeitam os direitos dos proprietários de terrenos.
Portanto, tais instrumentos desempenham papéis cruciais na organização urbana e na promoção do bem-estar da população, priorizando o interesse público sobre o privado no desenvolvimento das cidades. Em Chapecó através do Plano Diretor, o Município desenvolve políticas e programas de desenvolvimento territorial, que se consubstanciam pela implementação das Políticas e Programas Estratégicos de Desenvolvimento Territorial, em resposta aos objetivos e princípios fundamentais estabelecidos, articulando e integrando a atuação do poder público na sua consecução.
REFERÊNCIAS
BRASIL. Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001, disponível em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/LEIS_2001/L10257.htm>.
BRASIL. Lei nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002, disponível em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/2002/L10406compilada.htm>.
BRASIL. Lei Complementar nº 541, de 26 de novembro de 2014, disponível em: <https://leismunicipais.com.br/plano-diretor-chapeco-sc>.
BRASIL. Lei Ordinária nº 5679, de 24 de novembro de 2009, disponível em: <https://leismunicipais.com.br/a/sc/c/chapeco/lei-ordinaria/2009/568/5679/lei-ordinaria-n-5679-2009-dispoe-sobre-a-outorga-onerosa-do-direito-de-construir-no-municipio-de-chapeco-e-da-outras-providencias>.
BRASIL. Prefeitura municipal de Chapecó - Documtnos, disponível em: https://web.chapeco.sc.gov.br/documentos/Croquis/
MOREIRA, Eloisa. Direito de Construir. Brevíssimos comentários, Jus Brasil. 2019, disponível em: <https://www.jusbrasil.com.br/artigos/direito-de-construir/788696204#:~:text=Direito%20de%20construir%3A%20o%20que,bens%20(c%C3%B3digo%20civil%20%2D%20art>.
MUNICÍPIO DE CHAPECÓ. Relatório Municipal - Rede de Avaliação e Capacitação para a Implementação dos Planos Diretores Participativos. Elaboração NEUR - Núcleo de Estudos Urbanos e Regionais. 2009.
SEMINÁRIO DE DIREITO URBANÍSTICO - Transferência do Direito de Construir e Direito de Preempção
CURSO DE GRADUAÇÃO EM DIREITO - Turma: B - Professora: Cristiane Zanini
ACADÊMICOS - CAMILA DE OLIVEIRA BENTO; CLAUDIA FRANCIELI DA SILVA; DEISI BRASIL CAMARGO; GEORGE MOSSI; JONAS MACHADO; MATEUS BALBINOT; PAULO CESAR FERREIRA
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